Finalement votée in extremis après d’importants revirements de dernière minute, la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026 a été promulguée le 31 décembre. Si les mesures sociales les plus brutales ont été retirées du texte initial, Carole Hazé, présidente des Mutuelles de France, nous explique en quoi cette loi ne permet pas de faire face aux enjeux du système de protection sociale.
La loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) est désormais votée. Quel regard portez-vous sur ce texte ?
Carole Hazé : Dans sa première version, il y avait des mesures extrêmement violentes comme celle concernant l’année blanche sur les prestations sociales ou encore la hausse des franchises et forfaits médicaux, et contre lesquelles nous avons tout de suite réagi. La plupart n’apparaissent plus dans le texte final. On pourrait donc avoir le sentiment qu’il y a eu des améliorations et qu’il faudrait s’en satisfaire. Mais cette loi reste un texte d’austérité qui n’apporte pas les ressources nécessaires à la Sécurité sociale pour faire face aux enjeux de notre système de santé et de protection sociale.
Elle ne répond absolument pas aux besoins de la population. Je rappelle que la santé et l’accès aux soins arrivent en tête des préoccupations des Français. Or, la LFSS ne résout ni la question des dépassements d’honoraires, ni les problématiques d’accès à des médecins traitants ou à des spécialistes, ni les délais d’attente avant d’obtenir un rendez-vous médical… Elle ne répond pas non plus à la crise majeure de l’hôpital public.
Le doublement des franchises médicales a également été abandonné. N’est-ce pas une bonne nouvelle ?
C. H. : Nous étions fortement montés au créneau contre cette mesure puisque la hausse des franchises médicales est un moyen de réduire la part prise en charge par la Sécurité sociale. Par de telles mesures, il s’agit toujours de faire payer la santé aux ménages. Or personne ne choisit d’être malade. Il est vrai que ces dispositions ne figurent pas dans le texte final. Mais ne nous réjouissons pas trop vite.
Nous savons déjà qu’elles seront certainement, encore une fois, remises sur le tapis. Et puis, comme il s’agit de dispositions réglementaires, le gouvernement peut parfaitement les mettre en place à tout moment par décret. Et puis, évoquer des mesures sur les franchises, les abandonner, puis en reparler par la suite, c’est aussi une forme d’acculturation délétère de la population sur le sujet.
Cela relève d’une stratégie dangereuse d’accoutumance à l’inacceptable. On fait passer l’idée qu’à un moment donné, on ne va pas pouvoir faire autrement, qu’il n’y pas d’autres solutions pour financer la Sécurité sociale que de faire la poche des ménages. Or bien d’autres solutions de financement existent. Nous en avons plusieurs !
Dans le texte initial, l’Ondam, c’est-à-dire l’indicateur qui fixe le taux d’augmentation des dépenses de santé à ne pas dépasser par l’Assurance maladie, était de +1,6 %. Les parlementaires l’ont finalement voté à + 3,1 %. Est-ce suffisant selon vous ?
C. H. : Non. Il s‘agit en réalité d’une belle entourloupe. On sait très bien qu’il ne couvrira pas l’augmentation naturelle des dépenses de santé, qui sont en moyenne de + 4,4 % par an du fait du vieillissement de la population, du développement des maladies chroniques et des progrès de la médecine. On reste donc sur un chiffre sous-évalué, insincère, qui ne prend pas la mesure réelle de la situation de la population, des hôpitaux, et qui organise le définancement de la Sécurité sociale.
L’objectif est d’afficher des économies et une trajectoire de retour à l’équilibre des comptes. Dans cette affaire, le gouvernement n’est pas sérieux. Il maintient volontairement un chiffre en dessous de la réalité de la progression des dépenses de santé pour pouvoir, en fin d’année, s’appuyer sur le non-respect de cet objectif intenable afin d’accentuer les mesures d’austérité l’année suivante. Or réduire la prise en charge par la Sécurité sociale des dépenses santé ne réduit pas pour autant la réalité des besoins de santé de la population : cela ne fait que déplacer la charge vers les patients.
Parmi les mesures annoncées, il y a aussi 400 millions d’euros de transferts de charges de l’Assurance maladie sur les frais hospitaliers vers les complémentaires santé ?
C. H. : Oui, les décrets vont paraître dans les jours à venir. A l’Union nationale des organismes complémentaires d’assurance maladie (Unocam), les représentants des complémentaires santé ont rejeté à l’unanimité cette disposition, prise sans aucune concertation et qui va peser en année pleine un demi-milliard d’euros. Nous avons eu l’information le 11 février pour une application à effet rétroactif, selon les forfaits, entre le 1er janvier et le 1er avril 2026.
Les personnes hospitalisées depuis janvier dernier sont donc concernées par cette hausse rétroactive ! Elle est de 15 et 33 % selon les différents forfaits hospitaliers, avec par exemple une hausse du forfait urgence de 19,61 à 23 euros ou pour les actes lourds de 24 à 32 euros. C’est considérablement injuste pour les plus malades. Ces augmentations très importantes vont peser sur celles et ceux qui ont le plus besoin de soins à l’hôpital notamment les personnes âgées ou encore les malades chroniques.
Les questions à se poser sont comment financer la santé à la véritable hauteur des besoins, comment revenir sur les 90 milliards d’euros d’exonérations de cotisation sociale qui assèchent la Sécu, comment fait-on contribuer l’ensemble des richesses produites par notre pays, les entreprises, mais aussi les plus riches, chacun en fonction de ses revenus.
Cela illustre bien qu’il s’agit de logiques strictement comptables : le gouvernement ne se pose pas la question de la réalité des dépenses, des besoins, secteur par secteur, pour essayer d’apporter des réponses justes. C’est toujours le même principe, c’est-à-dire que ces transferts correspondent à des dépenses qui devraient continuer à être prises en charge par la Sécurité sociale mais que l’on fait peser sur les mutuelles et donc sur les ménages.
Demander aux mutuelles de les absorber une forme de déresponsabilisation de l’Assurance maladie qui fait croire qu’elle va faire des économies sans impacter les ménages. Or, il y aura bien des conséquences puisque, d’une manière ou d’une autre, les mutuelles seront obligées de répercuter les transferts sur leurs cotisations qui sont leurs seules ressources.
Et ce n’est pas tout : on parle aussi d’un transfert de charges de 300 millions d’euros sur les cures thermales et les médicaments à vignette orange. En réalité, le vrai débat à avoir est celui des recettes pour la Sécurité sociale et non pas des seules économies. Les questions à se poser sont comment financer la santé à la véritable hauteur des besoins, comment revenir sur les 90 milliards d’euros d’exonérations de cotisation sociale qui assèchent la Sécu, comment fait-on contribuer l’ensemble des richesses produites par notre pays, les entreprises, mais aussi les plus riches, chacun en fonction de ses revenus. C’est le principe de base de la Sécurité sociale : chacun cotise selon ses moyens et reçoit selon ses besoins.
Et à tout cela s’ajoute aussi la fameuse taxe exceptionnelle de 2,05 % sur les complémentaires santé…
C. H. : Les 2,05 % supplémentaires de taxe de solidarité additionnelle (TSA) votés dans la LFSS s’ajoutent aux 14,1 % qui nous sont déjà appliqués et correspondent plus ou moins au milliard d’euros de prélèvements qui avait été annoncé dès janvier 2025 par la ministre de la Santé d’alors, Catherine Vautrin. Donc nous nous y attendions.
Nous avions alors entrepris tout un travail de pédagogie auprès des parlementaires pour leur expliquer le mécanisme de cette taxe. Il faut bien comprendre qu’elle n’est pas calculée sur le chiffre d’affaires des mutuelles mais sur les cotisations du contrat mutualiste de chaque adhérent. Plus on a besoin d’être couvert, plus on est taxé.
Le principe de cette taxe est injuste comme celui de la TVA. Le même pourcentage de taxe s’applique à l’adhérent quel que soit le montant de sa cotisation et de ses revenus. De plus, elle touche plus fortement les personnes qui ne bénéficient pas de l’aide de leur employeur pour le règlement de leur cotisation mutualiste, c’est-à-dire les retraités, les personnes précaires, les plus fragiles, les étudiants, toutes celles et ceux qui sont en couverture individuelle…
Pourtant cette taxe avait bien été rejetée en première lecture à l’Assemblée nationale ?
C. H. : Tout à fait. La majorité des parlementaires comprend bien que cette taxe n’est pas acceptable pour la population et qu’elle contribue à réduire l’accès aux soins, en particulier pour les plus vulnérables. Ils ont bien entendu une réalité simple : ce sont désormais plus de deux mois de cotisations qui sont directement prélevés sur les adhérents au titre de la fiscalité.
Ils ont bien saisi l’injustice même du principe : la santé n’est pas un bien de consommation et ne devrait pas être taxée comme tel. Notre travail a donc payé. Mais il y a eu ensuite une volte-face sidérante pour la seconde lecture à l’assemblée. Alors que, enfin, le sujet de la taxe avait été mis sur le fond en débat public à l’Assemblée nationale, la question a été balayée pour des raisons d’alliances et de jeux politiciens.
Pour autant, cette mise en débat de fond est un élément important pour nous. Cela veut dire qu’il faut continuer à le mener. Et d’ailleurs, les parlementaires ont eux-mêmes reconnu l’injustice sociale de cette taxe : ils ont voté une hausse supplémentaire de 2,05 %, portant la fiscalité à 16,06 %, tout en demandant aux mutuelles de ne pas la répercuter sur les cotisations. Autrement dit, ils imposent davantage de charges aux mutuelles en voulant les empêcher d’avoir en face les ressources correspondantes, et ceci afin de ne pas avoir à assumer politiquement la hausse du coût de la santé.
Cela s’est fait à travers l’article 13 de la LFSS qui dans l’exposé des motifs recherche la non-répercussion en 2026 de la hausse de la taxe en y ajoutant le gel des cotisations. Or ce n’est pas possible, pas opérant et cela ne respecte pas les principes légaux et réglementaires qui s’imposent aux mutuelles. Nous sommes en train d’examiner tous les recours juridiques possibles pour faire constater l’inconstitutionnalité et l’inopérabilité de cette disposition.
Dans le même temps, il est indispensable de rétablir la vérité : la hausse des cotisations mutualistes, que nous regrettons nous-mêmes, n’est pas le résultat d’un choix des mutuelles. Elle découle de décisions publiques répétées qui, depuis des années, organisent des transferts de charges de la Sécurité sociale vers les complémentaires : augmentation du ticket modérateur, extensions successives de prises en charge, ou encore un dispositif dit « 100 % santé » financé majoritairement par elles. Autrement dit, on demande aux mutuelles de compenser un désengagement progressif de la solidarité nationale, tout en leur reprochant ensuite ses conséquences.
Que répondez-vous à ceux qui disent que les mutuelles ont les moyens de financer les transferts de charges et les taxes que l’on vous impose ?
C. H. : Les mutuelles sont des sociétés de personnes à but non lucratif et pas des sociétés de capitaux. Elles ne fonctionnent pas avec des mécanismes qui visent à rémunérer des actionnaires et ne sont pas dans des logiques de recherche de rentabilité. Elles ont l’obligation d’être à l’équilibre. Contrairement à ce que l’on peut entendre dans le débat public, les mutuelles ne se font pas d’argent sur le dos de leurs adhérents.
En revanche, on leur impose des règles de solvabilité, appelées règles prudentielles, qui sont de même nature que celles des structures à but lucratif et qui ne reconnaissent pas notre spécificité mutualiste. Nous avons également l’obligation de constituer des réserves sauf à se voir retirer l’agrément. Or les mutuelles n’ont pas d’autres ressources que les cotisations des adhérents pour servir les prestations. A chaque fois que l’on nous impose des transferts de charges ou des taxes, cela se répercute mécaniquement sur les cotisations mutualistes. Et lorsque nous avons des excédents, ils bénéficient automatiquement à nos adhérents.
De quelle façon ?
C. H. : Nous allons par exemple utiliser ces excédents pour financer des actions de prévention, de solidarité, ou pour améliorer le remboursement de certaines prestations. Nous avons aussi la possibilité de redistribuer cet excédent par le biais d’une baisse de la cotisation ou d’un retour à l’adhérent en fin d’exercice. Ces excédents éventuels ne servent à personne d’autre qu’au collectif des adhérents mutualistes, c’est le principe du pot commun.
Nous assurons des prestations monétaires : le remboursement de la consultation, du reste à charge, mais aussi des prestations non monétaires comme la promotion de la santé et la prévention ou l’accompagnement social. Dans nos agences, nos conseillers sont là pour orienter les personnes dans le schéma particulièrement complexe du système de protection sociale. Cet accompagnement est essentiel, c’est le sens même de nos valeurs. Il s’agit pour nous de permettre à chacun d’accéder à la santé quelles que soient son origine et ses conditions, de manière complètement solidaire.
Comment les cotisations mutualistes sont-elles fixées et pourquoi augmentent-elles chaque année ?
C. H. : Tous les ans, en général au mois d’octobre, c’est le conseil d’administration de chaque mutuelle, qui, par délégation de son assemblée générale constituée de délégués élus par les adhérents, fixe le montant des cotisations pour l’exercice à venir. Ces décisions sont prises démocratiquement à l’automne pour que les adhérents soient informés suffisamment tôt de l’évolution des tarifs pour l’année suivante.
Comment sont définis le montant de ces cotisations ? Le montant est défini au plus juste, le plus précisément possible, afin de permettre la prise en charge des prestations que vont utiliser les adhérents l’année suivante. Entre 2011 et 2024, l’écart moyen entre la croissance des cotisations et celle des remboursements n’est que de 0,3% par an.
Les mutuelles assument de nombreuses prestations non prises en charge par l’Assurance maladie et qui ne sont jamais évoquées par les pouvoirs publics : les dépassements d’honoraires, le forfait hospitalier, la chambre particulière à l’hôpital, certains dispositifs médicaux… Nous finançons également le dispositif du soi-disant « 100 % santé » à hauteur de 80 %.
Dans ce calcul de tarification, nous intégrons l’évolution naturelle des dépenses de santé que j’ai évoquée précédemment. Ce sont des données officielles, accessibles à tout le monde. Nous devons aussi prendre en compte les conséquences des négociations conventionnelles entre l’Assurance maladie et les syndicats de professionnels de santé concernant, par exemple, le montant des consultations.
C’est le socle de base de hausse continue des dépenses de santé de + de 4 % par an, à partir duquel sera défini le montant des cotisations. A cela s’ajoute ensuite : les taxes et les transferts de charges, qui sont décidés au moment des débats du PLFSS en fin d’année mais parfois aussi en cours d’exercice. C’est pour toutes ces raisons que les cotisations augmentent.
Une petite précision, si la taxe sur la santé que j’ai évoquée plus haut était supprimée, ce que nous réclamons depuis des années, cela ferait automatiquement baisser le montant des cotisations de nos adhérents. Enfin, je rappelle aussi que les mutuelles assument de nombreuses prestations non prises en charge par l’Assurance maladie et qui ne sont jamais évoquées par les pouvoirs publics : les dépassements d’honoraires, le forfait hospitalier, la chambre particulière à l’hôpital, certains dispositifs médicaux… Nous finançons également le dispositif du soi-disant « 100 % santé » à hauteur de 80 %. Ainsi entre 2020 et 2025, les prestations versées par les mutuelles ont augmenté de 16 % en valeur.
Pour finir, doit-on s’inquiéter à propos des décrets récents du Premier ministre sur l’Aide médicale de l’Etat (AME) ?
C. H. : Nous avons dénoncé ces décrets sur les réseaux sociaux dès qu’ils sont parus. Pour le moment, ils concernent uniquement des ajustements administratifs et pas le panier de soins pris en charge. Ce que l’on dénonce, c’est le mécanisme. La remise en question de l’AME revient chaque année. Je rappelle qu’elle ne représente que 0,5 % des dépenses de l’Assurance maladie. Dire qu’elle contribue au déficit, c’est complètement faux.
Remettre en cause l’AME, c’est nier que la santé est un droit inaliénable pour tous les êtres humains. Prendre soin de la santé de chaque personne, y compris de celle qui est en situation irrégulière, c’est prendre soin de la santé de tout le monde. Les personnes concernées quittent leur pays pour fuir la guerre et la misère. Lorsqu’elles arrivent en France, ce n’est pas pour se faire refaire les dents, mais pour préserver leur vie et leur dignité.
L’AME répond aussi à un impératif de santé public : elle permet, par l’accès aux soins, d’éviter la propagation d’éventuelles maladies infectieuses. Et ne nous trompons pas, les décrets qui viennent d’être publiés ne sont que la première phase d’une volonté de remettre en cause de manière structurelle la totalité du dispositif. Une orientation qui alimente ainsi encore plus le rejet de l’autre et le repli sur soi au moment où, plus que jamais, nous avons besoin de renforcer la solidarité pour faire société.
